REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sui ricorsi in appello:
- n. 5642/2007 proposto dall’ Autorità d’ Ambito Territoriale Ottimale della Sardegna, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio per legge presso la sede della stessa in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
-sands srl, mobigest srl, residenze alberghiere srl, delphina srl, sitco srl, sata srl, infrastrutture sardegna 2000, geasar spa, baja hotels spa, hotel la bisaccia-club hotel, palme e resort srl-hotel le palme rta le magnolie, rta i ginepri, consorzio di poltu quatu, rappresentati e difesi dagli avv.ti Antonio Rau e Franco Picciaredda, con domicilio eletto presso il secondo, in Roma in via Panama, n. 95;
-imes srl, pala formaggi srl, boldrini srl, li cuncheddi srl, il relais del forte srl-forte cappellini, nuova porto piccolo srl-grand relais dei nuraghi, hotel porto piccolo, meridiana spa, in persona dei legali rappresentanti p.t., non costituitisi;
-imes srl, pala formaggi srl, boldrini srl, li cuncheddi srl, il relais del forte srl-forte cappellini, nuova porto piccolo srl-grand relais dei nuraghi, hotel porto piccolo, meridiana spa, in persona dei legali rappresentanti p.t., non costituitisi;
e nei confronti
- della Regione Automa Sardegna, in persona del Presidente p.t., non costituitasi in giudizio;
- di Abbanoa S.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’ avv.to Giovanni Contu, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via Massimi, n. 154;
- di Abbanoa S.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’ avv.to Giovanni Contu, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via Massimi, n. 154;
- n. 7323/2007, proposto da sands srl, mobigest srl, residenze alberghiere srl, delphina srl, sitco srl, sata srl, infrastrutture sardegna 2000, geasar spa, baja hotels spa, hotel la bisaccia-club hotel, palme e resort srl-hotel le palme rta le magnolie, rta i ginepri, consorzio di poltu quatu, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dagli avv.ti Antonio Rau e Franco Picciaredda, con domicilio eletto presso il secondo, in Roma in via Panama, n. 95;
contro
Autorità Ambito Ottimale Sardegna, in persona del Presidente p.t., non costituito in giudizio;
e nei confronti
- della Regione Autonoma Sardegna, in persona del Presidente p.t., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Graziani Campus e Laura Picco, con domicilio eletto presso gli stessi in Roma, via Lucullo, n. 24;
- di Abbanoa S.p.a., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’ avv.to Giovanni Contu, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via Massimi, n. 154;
- di Abbanoa S.p.a., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’ avv.to Giovanni Contu, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via Massimi, n. 154;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna n. 651/2007 del 12.04.2007;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore per la pubblica udienza del 13 maggio 2008 il Consigliere Polito Bruno Rosario;
Uditi per le parti gli avv.ti Rau, Contu, Picco e l’avv. dello Stato Ranucci;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
esposizione del fatto
1). Con ricorso straordinario notificato il 19.4.2006 Sands S.r.l., unitamente agli altri litisconsorti indicati in epigrafe, impugnava in sede amministrativa la determinazione di articolazione tariffaria del servizio idrico integrato adottata dall’ Autorità d’ Ambito Territoriale Ottimale della Sardegna (AATO) del 30.11.2005, pubblicata nel BURAS del 29.12.2005, unitamente ad atti presupposti e conseguenti, compresa la delibera della predetta Autorità n. 25 del 29.12.2004.
L’Avvocatura dello Stato, in rappresentanza dell’Autorità d’Ambito, con atto notificato il 24.4.2006 chiedeva la trasposizione in sede giudiziale del ricorso straordinario.
Con ricorso giurisdizionale notificato all’ Autorità d’Ambito, alla Regione e ad Abbanoa S.p.a. i ricorrenti in sede amministrativa impugnavano avanti al T.A.R. per la Sardegna il provvedimento di determinazione tariffaria dell’AATO e gli atti ad esso connessi.
A sostegno della domanda di annullamento erano articolati i seguenti motivi:
1) violazione dell’art. 13 della L. n. 36 del 5.1.1994 – violazione del DM 1.8.1996 - modulazione della tariffa rispetto agli investimenti fatti;
2) eccezione di incostituzionalità dell’art. 30 della Convenzione, di cui all’Allegato B alla deliberazione dell’Assemblea n. 25 del 29.12.2004, tra AATO e il gestore del servizio idrico integrato;
3) violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. 241 del 7.8.1990 e dell’art. 13 della L. 36/1994 – Differenze tra i Comuni e differenze tra fasce di tariffe;
4) mancanza di motivazione della determinazione tariffaria;
5) impropria modalità di scelta del gestore unico regionale;
6) violazione di legge; violazione del principio di retroattività;
7) violazione di legge; illegittima composizione dell’organo.
Con la sentenza di estremi indicati in epigrafe il T.A.R. adito respingeva i motivi di ricorso, ad esclusione di quello relativo alla decorrenza retroattiva del regime tariffario in data anteriore (01.01.2005) rispetto a quella di adozione e pubblicazione della delibera.
2). Avverso detta decisione, nella parte in cui accoglie il motivo da ultimo menzionato, ha proposto un primo atto di appello l’ Autorità d’Ambito Territoriale Ottimale della Sardegna che, in via preliminare, ha eccepito, l’ inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio avanti al T.A.R. - perché notificato presso la sede dell’ ente anziché presso l’ ufficio dell’ Avvocatura Distrettuale presso il quale l’ A.A.T.O. aveva eletto domicilio agli effetti dell’esercizio della facoltà di trasposizione del gravame dalla sede amministrativa a quella giurisdizionale - nonché l’ulteriore profilo di inammissibilità per non essere state le contestazioni tempestivamente rivolte avverso il decreto del Ministro dei Lavori Pubblici del 01.08.1996, recante i criteri da osservare nella modulazione della struttura della tariffa per consumi idrici.
Nel merito l’ A.A.T.O. ha sostenuto l’ insussistenza del limite di operatività della tariffa solo per il futuro, non rivestendo, peraltro, il deliberato natura retroattività sul piano sostanziale.
Si costituivano in resistenza Sands s.r.l. e le altre società cointeressate opponendosi all’ accoglimento dell’ impugnativa.
Si costituiva altresì Abbanoa S.p.a., società di gestione del servizio idrico integrato, associandosi alla domanda di accoglimento dell’ appello e di riforma della sentenza impugnata in parte "de qua"
3). Avverso la sentenza del T.A.R. per la Sardegna n. 651/2007 ha altresì proposto appello la Soc. Sands S.r.l. unitamente agli altri litisconsorti indicati in epigrafe, ed ha confutato le statuizioni reiettive dei motivi articolati in primo grado ed insistito per l’ annullamento "in toto" della delibera di articolazione tariffaria del servizio idrico integrato.
Si sono costituiti la Regione Autonoma Sardegna ed Abbanoa S.p.a. che, con le rispettive memorie, hanno contrastato in rito e nel merito i motivi di gravame e concluso per la conferma della statuizioni del T.A.R. oggetto di contestazione.
All’udienza del 13 maggio 2008 l ricorsi sono stati trattenuti per la decisone.
L’Avvocatura dello Stato, in rappresentanza dell’Autorità d’Ambito, con atto notificato il 24.4.2006 chiedeva la trasposizione in sede giudiziale del ricorso straordinario.
Con ricorso giurisdizionale notificato all’ Autorità d’Ambito, alla Regione e ad Abbanoa S.p.a. i ricorrenti in sede amministrativa impugnavano avanti al T.A.R. per la Sardegna il provvedimento di determinazione tariffaria dell’AATO e gli atti ad esso connessi.
A sostegno della domanda di annullamento erano articolati i seguenti motivi:
1) violazione dell’art. 13 della L. n. 36 del 5.1.1994 – violazione del DM 1.8.1996 - modulazione della tariffa rispetto agli investimenti fatti;
2) eccezione di incostituzionalità dell’art. 30 della Convenzione, di cui all’Allegato B alla deliberazione dell’Assemblea n. 25 del 29.12.2004, tra AATO e il gestore del servizio idrico integrato;
3) violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. 241 del 7.8.1990 e dell’art. 13 della L. 36/1994 – Differenze tra i Comuni e differenze tra fasce di tariffe;
4) mancanza di motivazione della determinazione tariffaria;
5) impropria modalità di scelta del gestore unico regionale;
6) violazione di legge; violazione del principio di retroattività;
7) violazione di legge; illegittima composizione dell’organo.
Con la sentenza di estremi indicati in epigrafe il T.A.R. adito respingeva i motivi di ricorso, ad esclusione di quello relativo alla decorrenza retroattiva del regime tariffario in data anteriore (01.01.2005) rispetto a quella di adozione e pubblicazione della delibera.
2). Avverso detta decisione, nella parte in cui accoglie il motivo da ultimo menzionato, ha proposto un primo atto di appello l’ Autorità d’Ambito Territoriale Ottimale della Sardegna che, in via preliminare, ha eccepito, l’ inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio avanti al T.A.R. - perché notificato presso la sede dell’ ente anziché presso l’ ufficio dell’ Avvocatura Distrettuale presso il quale l’ A.A.T.O. aveva eletto domicilio agli effetti dell’esercizio della facoltà di trasposizione del gravame dalla sede amministrativa a quella giurisdizionale - nonché l’ulteriore profilo di inammissibilità per non essere state le contestazioni tempestivamente rivolte avverso il decreto del Ministro dei Lavori Pubblici del 01.08.1996, recante i criteri da osservare nella modulazione della struttura della tariffa per consumi idrici.
Nel merito l’ A.A.T.O. ha sostenuto l’ insussistenza del limite di operatività della tariffa solo per il futuro, non rivestendo, peraltro, il deliberato natura retroattività sul piano sostanziale.
Si costituivano in resistenza Sands s.r.l. e le altre società cointeressate opponendosi all’ accoglimento dell’ impugnativa.
Si costituiva altresì Abbanoa S.p.a., società di gestione del servizio idrico integrato, associandosi alla domanda di accoglimento dell’ appello e di riforma della sentenza impugnata in parte "de qua"
3). Avverso la sentenza del T.A.R. per la Sardegna n. 651/2007 ha altresì proposto appello la Soc. Sands S.r.l. unitamente agli altri litisconsorti indicati in epigrafe, ed ha confutato le statuizioni reiettive dei motivi articolati in primo grado ed insistito per l’ annullamento "in toto" della delibera di articolazione tariffaria del servizio idrico integrato.
Si sono costituiti la Regione Autonoma Sardegna ed Abbanoa S.p.a. che, con le rispettive memorie, hanno contrastato in rito e nel merito i motivi di gravame e concluso per la conferma della statuizioni del T.A.R. oggetto di contestazione.
All’udienza del 13 maggio 2008 l ricorsi sono stati trattenuti per la decisone.
motivi della decisione
1). Per l’evidente rapporto di connessione soggettiva ed oggettiva può disporsi al riunione dei ricorsi per la contestuale decisione.
2). L’ Autorità d’ Ambito Territoriale Ottimale Sardegna ripropone le eccezioni di inammissibilità del ricorso proposto dalla Soc. Sands ed altri avanti al T.A.R. Sardegna e disattese in quella sede.
2.1). Diversamente da quanto argomentato dall’ A.A.T.O. Sardegna la Soc. Sands, che aveva inizialmente impugnato con ricorso straordinario al Capo dello Stato il provvedimento di articolazione della tariffa tariffario per il servizio idrico integrato, a seguito dell’ istanza della parte intimata di trasposizione nella sede giurisdizionale del mezzo di impugnativa in via amministrativa ha ritualmente dato avviso dell’ avvenuta costituzione avanti al T.A.R. presso la sede dell’autorità che aveva emanato l’ atto impugnato.
L’ art. 10 della legge n. 1199/1971 stabilisce che di tale ultimo atto deve darsi "avviso mediante notifica all’ organo che ha emanato l’ atto ed ai controinteressati".
Poiché l’ istanza di trasposizione del ricorso straordinario precede la costituzione del rapporto processuale avanti al T.A.R. - che potrebbe anche non aver luogo nel caso di rinunzia del ricorrente originario a proseguire il contenzioso nella sede giurisdizionale – non è richiesto agli effetti di detto atto il ministero o l’assistenza obbligatoria di un difensore.
L’ obbligo di comunicazione e notifica al procuratore costituito (artt. 83 e 170 c.p.c.) prende vigore solo a partire dal momento il cui il destinatario dell’ istanza di trasposizione del ricorso straordinario si costituisce avanti al T.A.R. e le parti intimate, ricevutane notizia entro il termine assegnato dall’art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971, provvedono a loro volta a costituirsi a mezzo di procuratore.
Correttamente, pertanto, il T.A.R. ha qualificato come "stragiudiziale" l’ iniziativa dell’ A.A.T.O. Sardegna tesa alla definizione del ricorso in sede giurisdizionale e, quindi, sottratta alle regole del patrocinio a mezzo difensore con ogni effetto sull’ obbligo di indirizzare a quest’ ultimo ogni notifica o comunicazione. Detta conclusione trova del resto conferma nella chiara lettera dell’art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971 che individua "l’ organo che ha emanato l’atto" quale soggetto destinatario dell’ avviso di costituzione avanti al T.A.R. di chi aveva inizialmente proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
2.2). Anche la seconda eccezione di inammissibilità del ricorso, formulata in relazione alla mancata impugnazione del d.m. del Ministero Lavori Pubblici del 01.08.1996 sul c.d. "metodo normalizzato", teso a raccordare il corrispettivo del servizio idrico ai costi di gestione ed alla remunerazione del capitale investito, non va condivisa.
Il contenzioso introdotto dalla Soc. Sands ed altri litisconsorti non mette il discussione i principi base che devono informare l’esercizio della potestà dell’ Autorità di ambito di determinare la tariffa per il servizio "de quo".
- La lesione delle posizioni soggettive a tutela delle quali è stato proposto ricorso si è, quindi, determinata a seguito dell’ adozione della delibera dell’ assemblea dell’ A.A.T.O. Sardegna del 30.11.2005, che ha puntualmente articolato il regime tariffario per tutto l’ ambito territoriale di riferimento, con individuazione delle diverse fasce di utenza ai fini delle determinazione dei corrispettivi per consumo idrico, nonché la data di decorrenza. La domanda di annullamento è stata, pertanto, correttamente proposta entro il termine di decadenza dalla pubblicazione sul B.U.R. (29.12.2005) di tale ultima delibera.
3). E’ infondato l’ appello proposto dall’ A.A.T.O. Sardegna, teso a contestare la sentenza del T.A.R. Sardegna n. 651/2007 nella parte in cui ha dichiarato l’ illegittimità del provvedimento tariffario pubblicato il 29.12.2005 per aver imposto il canone per il servizio idrico con decorrenza retroattiva a partire dal 01.01.2005.
Osserva la Sezione che la tariffa relativa ai consumi idrici introduce in via autoritativa ed unilaterale una prestazione imposta per la fruizione di un servizio (fornitura d’ acqua) che si qualifica come essenziale per il soggetto che se ne avvale.
La delibera che approva il regime tariffario ha natura di atto amministrativo generale ed è destinata ad applicarsi per tutto il periodo di vigenza e fino a revoca in base a "contrarius actus".
La giurisprudenza amministrativa ha più volte posto in rilievo che la regola di irretroattività dell’ azione amministrativa è espressione dell’esigenza di garantire la certezza dei rapporti giuridici, oltreché del principio di legalità che, segnatamente in presenza di provvedimenti limitativi della sfera giuridica del privato (tali sono quelli introduttivi di prestazioni imposte), impedisce di incidere unilateralmente e con effetto "ex ante" sulle situazioni soggettive del privato (cfr. Cons. St., Sez. IV^, n. 1317 del 07.03.2001; Sez. VI^, n. 2045 del 01.12.1999; Sez. IV^, n. 502 del 30.03.1998).
Ulteriore limiti alla retroattività, in presenza di statuizioni provvedimentali che rivestono valenza regolamentare in quanto dirette a trovare applicazione ripetuta nel tempo ad un numero indeterminato di fattispecie, discende dalla regola di irretroattività degli atti a contenuto normativo dettata dall’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale. Detta regola può ricevere deroga per effetto di una disposizione di legge pari ordinata e non in sede di esercizio del potere regolamentare che è fonte normativa gerarchicamente subordinata. Pertanto solo in presenza di una norma di legge che a ciò abiliti gli atti e regolamenti amministrativi possono avere efficacia retroattiva.
Le su riferite conclusioni trovano codifica nell’ art. 21 bis della legge n. 241/1990 introdotto dall’art. 14 della legge n. 15/2005.
E’ ivi stabilito che "il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata" o qualora la comunicazione non sia possibile mediante forme di pubblicità idonee stabilite dall’Amministrazione medesima.
Il T.A.R. ha, pertanto, correttamente raccordato l’ obbligo di contribuzione per utilizzo delle risorse idriche a partire dalla data di pubblicazione della delibera dell’ A.A.T.O. Sardegna sul nuovo regime tariffario.
Quanto su esposto non recede a fronte degli ordini argomentativi sviluppati sia dall’ A.A.T.O. Sardegna che dalla Soc. Abbanoa affidataria della gestione del servizio idrico integrato.
Ed invero:
- non assume rilevo ai fini degli obblighi di contribuzione introdotti con la delibera n. 17/2005 il precedente atto dell’ Assemblea dell’ A.A.T.O., che approva la relazione tecnica ed economica relativa al servizio idrico integrato, la convenzione di affidamento ed il disciplinare tecnico, ma nulla dispone in ordine alla concreta modulazione della tariffa;
- le previsioni di cui al d.m. 01.08.1996, sul collegamento della tariffa con il primo esercizio annuale del servizio idrico integrato e sulla copertura dei costi di investimento e di esercizio (art. 13 della legge n. 36/1994), costituiscono regole dell’ azione amministrativa, ma non abilitano a stabilire "ex post" ed ora per allora l’ articolazione tariffaria. Del resto lo stesso art. 17 della L.R. n. 29/1997 fa salvo il regime tariffario delle gestioni a livello locale già esistenti fino a quanto "l’ Autorità d’ ambito non sarà in grato . . . . di determinare la tariffa del servizio idrico integrato", momento che coincide con l’ atto deliberativo della tariffa e la sua acquisizione di efficacia con pubblicazione sul B.U.R;
- la possibilità per l’ Autorità d’ ambito di intervenire sulla tariffa in caso di scostamenti dal piano finanziario e gestionale (art. 8, comma secondo, del d.m. 01.08.1996) impone doverosa tempestività nei relativi accertamenti, ma non introduce deroga quanto al principio di irretroattività della prestazione imposta;
- la circostanza che le società istanti abbiano fin dall’ inizio del 2005 fruito del servizio di fornitura idrica non implica acquiescenza al regime tariffario successivamente intervenuto, trattandosi di servizio pubblico essenziale, reso in condizioni di esclusività per la porzione di territorio interessata e che non consente libera scelta di utilizzo da parte dei soggetti che operano e risiedono nell’ ambito territoriale di gestione.
Il ricorso in appello rubricato al n. 5642/2007 va, quindi, respinto.
4). Passando all’esame del ricorso rubricato al n. 7323/2007 va disattesa l’ eccezione di inammissibilità dell’ appello, formulata dalla resistente Soc. Abbandona, per assenza di nuove ed autonome censure avverso le statuizioni della sentenza gravata.
L’ appellate, pur nel riproporre gli ordini argomentativi già sviluppati avanti al T.A.R., assume a riferimento le conclusioni cui è pervenuto il giudice di prime cure, rispetto alle quali individua le ragioni di non condivisione; ciò esclude il dedotto profilo di inammissibilità, che sussiste solo in presenza di una mera riedizione in appello delle domande formulate in primo grado.
4.1). Nel merito il ricorso è infondato.
4.2). Con motivo ricorrente nel primo, secondo e terzo mezzo di impugnativa parte istante ribadisce che il regime tariffario doveva essere stabilito per "zone territorialmente omogenee", in base agli investimenti fatti dai singoli enti locali onde non gravare sui comuni dotati di impianti efficienti gli oneri di quelli che a ciò avevano destinato minori risorse.
Come posto in rilevo dal T.A.R. è la stessa L.R. n. 29/1997 di istituzione del servizio idrico integrato a stabilire all’art. 15 che "la tariffa d’ambito . . . è unica".
La puntualità della previsione esclude ogni diverso criterio di articolazione della tariffa, che non può essere assunto in disapplicazione della norma regolatrice dell’ esercizio del potere tariffario.
La scelta del legislatore regionale si configura, del resto, coerente con la normativa a livello nazionale, poiché l’ art. 13 della legge n. 36/1994 prevede come eventuale la modulazione della tariffa fra i comuni sulla base di investimenti qualificati "utili ai fini della gestione del servizio idrico integrato" e non si configura, inoltre, irragionevole tenuto conto, come posto in rilievo dalla Regione Sardegna, che nella realizzazione dei servizi idrici a livello locale ha in precedenza concorso un sistema unitario di finanziamento a livello regionale.
4.3). Va altresì disatteso il secondo motivo di appello con il quale si assume l’ illegittimità dell’art. 30 della convenzione allegata alla delibera n. 25/2004 dell’ Assemblea dell’ A.A.T.O. Sardegna per aver assunto a riferimento la nozione di "tariffa media" e non di "tariffa ponderata" – e cioè collegata ad ambiti territoriali omogenei in relazione agli investimenti per il servizio idrico effettuati "in loco" – e ciò in contrasto con l’art. 13 della legge n. 36/1994, il d.m. 01.08.1996 e gli artt. 3, 97 e 117 della Costituzione.
Sotto un primo profilo il T.A.R. ha correttamente dichiarato inammissibile il motivo ora riprodotto perché riferito a disposizione (art. 30 della convenzione), che riguarda la revisione tariffaria a partire dal terzo anno di gestione del servizio integrato. A detta disposizione non ha dato applicazione la delibera n. 17/2005 oggetto di ricorso, che ha invece per la prima volta introdotto le nuove tariffe per l’ intero ambito territoriale.
Quanto al merito del motivo vanno ribadite le considerazioni già sviluppate al precedente punto 4.2) della motivazione, poiché è la legge regionale che recepisce, nell’ ottica di ottimizzazione del servizio idrico e di ripartizione degli oneri di fornitura con riferimento, l’intero ambito regionale, senza discriminare gli utenti in relazione al comune di residenza, stante anche l’ assenza di un regime fiscale differenziato a livello locale per gli investimenti, la realizzazione e la manutenzione della rete idrica.
4.4). Con il terzo mezzo gli appellanti sostengono che la tariffa è stata modulata in contrasto con i criteri al riguardo stabiliti dall’art. 13, comma settimo, della legge n. 36/1994.
Il motivo non va condiviso.
La disposizione menzionata stabilisce che vanno "assicurate agevolazioni per i consumi domestici essenziali, nonché per i consumi di determinate categorie secondo prefissati scaglioni di reddito". Per conseguire "obiettivi di equa redistribuzione dei costi sono ammesse maggiorazioni per le residenze secondarie e per gli impianti ricettivi stagionali"
Quanto al primo degli anzidetti criteri il corrispettivo per metro cubo di consumo idrico è stato stabilito in misura più bassa per i quantitativi base per usi domestico ed assimilato ( euro 0,2500 fino a 70 mc.) ed è stato differenziato rispetto ai consumi per abitazioni non residenziali e per le utenze stagionali, per le quali ultime non sono previste riduzioni per i minori consumi. La tariffa è, inoltre, stabilita in misura ridotta per la famiglie c.d. "no tax", così assumendosi anche a riferimento il parametro del reddito di chi si avvale del servizio recepito dall’art. 13, comma sette, in precedenza richiamato, che non deve necessariamente tradursi nel collegamento del corrispettivo per il consumo idrico con gli scaglioni di progressività dell’imposta sul reddito del singolo utente.
4.5). Con il quarto motivo si lamenta il difetto di motivazione della delibera n. 17/2005 per non avere esternato i criteri e gli elementi utilizzati per pervenire alla modulazione della tariffa per le categorie di utenze ivi individuate.
Si è già detto che il deliberato in questione ha natura di atto generale. Per esso, pertanto, ai sensi dell’art. 3, comma secondo, della legge n. 241/1990, non si impone quale contenuto essenziale dell’ atto l’ obbligo di esternare le ragioni della scelta effettuata.
Le differenziazioni della tariffa per fasce sociali e livelli di consumo essenziali esprimono, inoltre, di per sé la graduazione degli interessi di livello sociale cui dà rilievo l’art. 13, comma settimo, della legge n. 36/1994. Muovendo dai corrispettivi stabiliti per diverse categorie di utenza si rende possibile ogni censura tesa a porre in discussione la ragionevolezza delle scelte effettuate.
4.6). Con il quinto motivo di appello si rinnova la doglianza di violazione dell’art. 20 della legge n. 36/1994 per non essere stata osservata la procedura di evidenza pubblica nella scelta di un soggetto terzo al quale affidare la gestione del servizio idrico.
Sul punto il T.A.R., nel disattendere il motivo, ha correttamente fatto richiamo all’art. 7 della L.R. n. 29/1997, come modificato dall’art. 6 della L.R. n. 7/2003, che consente l’ affidamento diretto del servizio idrico integrato a società alla cui costituzione abbiano concorso le società di gestione del servizio pubblico già esistenti – presupposto di cui si dà atto nella delibera dell’ assemblea dell’ Autorità d’ ambito n. 25/2004 – e con capitale a totale o prevalente partecipazione pubblica, requisito non contestato nei confronti di Abbanoa S.p.a.
4.7). E’ infondato l’ ultimo motivo con il quale si deduce l’irregolare costituzione dell’ assemblea dell’ A.A.T.O. Sardegna che ha deliberato la tariffa per consumi idrici in contestazione.
L’ art. 10 della L.R. n. 29/1997 stabilisce che fanno parte dell’assemblea dell’ Autorità d’ ambito un rappresentante designato da ciascuna provincia e 36 componenti eletti dai sindaci dei comuni della regione.
In tale composizione (8 membri designati dalle rispettive province e 36 eletti dai comuni) è stata approvata la delibera n. 17/2005 di modulazione delle tariffe.
Non è conferente il richiamo degli appellanti all’ art. 5 della L.R. n. 29/1997, che prevede il concorso di tutti i comuni compresi nell’ ambito territoriale di gestione del servizio nella costituzione del consorzio obbligatorio denominato Autorità d’ ambito. Detta disposizione assume rilievo ai fini della costituzione del consorzio secondo le modalità indicate dall’art. 6 della L.R. predetta. Il quorum costitutivo dell’ assemblea della Autorità d’ Ambito non è invece esteso ad un rappresentante per ogni comune compreso nell’ ambito territoriale di gestione, ma ad una rappresentanza di detti enti locali nel numero di 36 membri eletta con le modalità di cui all’art. 10, comma 3, lett. b), della L.R. n. 29/1997.
Il ricorso rubricato al n. 7323/2007 va, quindi, respinto.
La reciprocità della soccombenza nei due ricorsi in appello oggetto di riunione consente la compensazione delle spese del giudizio fra le parti.
2). L’ Autorità d’ Ambito Territoriale Ottimale Sardegna ripropone le eccezioni di inammissibilità del ricorso proposto dalla Soc. Sands ed altri avanti al T.A.R. Sardegna e disattese in quella sede.
2.1). Diversamente da quanto argomentato dall’ A.A.T.O. Sardegna la Soc. Sands, che aveva inizialmente impugnato con ricorso straordinario al Capo dello Stato il provvedimento di articolazione della tariffa tariffario per il servizio idrico integrato, a seguito dell’ istanza della parte intimata di trasposizione nella sede giurisdizionale del mezzo di impugnativa in via amministrativa ha ritualmente dato avviso dell’ avvenuta costituzione avanti al T.A.R. presso la sede dell’autorità che aveva emanato l’ atto impugnato.
L’ art. 10 della legge n. 1199/1971 stabilisce che di tale ultimo atto deve darsi "avviso mediante notifica all’ organo che ha emanato l’ atto ed ai controinteressati".
Poiché l’ istanza di trasposizione del ricorso straordinario precede la costituzione del rapporto processuale avanti al T.A.R. - che potrebbe anche non aver luogo nel caso di rinunzia del ricorrente originario a proseguire il contenzioso nella sede giurisdizionale – non è richiesto agli effetti di detto atto il ministero o l’assistenza obbligatoria di un difensore.
L’ obbligo di comunicazione e notifica al procuratore costituito (artt. 83 e 170 c.p.c.) prende vigore solo a partire dal momento il cui il destinatario dell’ istanza di trasposizione del ricorso straordinario si costituisce avanti al T.A.R. e le parti intimate, ricevutane notizia entro il termine assegnato dall’art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971, provvedono a loro volta a costituirsi a mezzo di procuratore.
Correttamente, pertanto, il T.A.R. ha qualificato come "stragiudiziale" l’ iniziativa dell’ A.A.T.O. Sardegna tesa alla definizione del ricorso in sede giurisdizionale e, quindi, sottratta alle regole del patrocinio a mezzo difensore con ogni effetto sull’ obbligo di indirizzare a quest’ ultimo ogni notifica o comunicazione. Detta conclusione trova del resto conferma nella chiara lettera dell’art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971 che individua "l’ organo che ha emanato l’atto" quale soggetto destinatario dell’ avviso di costituzione avanti al T.A.R. di chi aveva inizialmente proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
2.2). Anche la seconda eccezione di inammissibilità del ricorso, formulata in relazione alla mancata impugnazione del d.m. del Ministero Lavori Pubblici del 01.08.1996 sul c.d. "metodo normalizzato", teso a raccordare il corrispettivo del servizio idrico ai costi di gestione ed alla remunerazione del capitale investito, non va condivisa.
Il contenzioso introdotto dalla Soc. Sands ed altri litisconsorti non mette il discussione i principi base che devono informare l’esercizio della potestà dell’ Autorità di ambito di determinare la tariffa per il servizio "de quo".
- La lesione delle posizioni soggettive a tutela delle quali è stato proposto ricorso si è, quindi, determinata a seguito dell’ adozione della delibera dell’ assemblea dell’ A.A.T.O. Sardegna del 30.11.2005, che ha puntualmente articolato il regime tariffario per tutto l’ ambito territoriale di riferimento, con individuazione delle diverse fasce di utenza ai fini delle determinazione dei corrispettivi per consumo idrico, nonché la data di decorrenza. La domanda di annullamento è stata, pertanto, correttamente proposta entro il termine di decadenza dalla pubblicazione sul B.U.R. (29.12.2005) di tale ultima delibera.
3). E’ infondato l’ appello proposto dall’ A.A.T.O. Sardegna, teso a contestare la sentenza del T.A.R. Sardegna n. 651/2007 nella parte in cui ha dichiarato l’ illegittimità del provvedimento tariffario pubblicato il 29.12.2005 per aver imposto il canone per il servizio idrico con decorrenza retroattiva a partire dal 01.01.2005.
Osserva la Sezione che la tariffa relativa ai consumi idrici introduce in via autoritativa ed unilaterale una prestazione imposta per la fruizione di un servizio (fornitura d’ acqua) che si qualifica come essenziale per il soggetto che se ne avvale.
La delibera che approva il regime tariffario ha natura di atto amministrativo generale ed è destinata ad applicarsi per tutto il periodo di vigenza e fino a revoca in base a "contrarius actus".
La giurisprudenza amministrativa ha più volte posto in rilievo che la regola di irretroattività dell’ azione amministrativa è espressione dell’esigenza di garantire la certezza dei rapporti giuridici, oltreché del principio di legalità che, segnatamente in presenza di provvedimenti limitativi della sfera giuridica del privato (tali sono quelli introduttivi di prestazioni imposte), impedisce di incidere unilateralmente e con effetto "ex ante" sulle situazioni soggettive del privato (cfr. Cons. St., Sez. IV^, n. 1317 del 07.03.2001; Sez. VI^, n. 2045 del 01.12.1999; Sez. IV^, n. 502 del 30.03.1998).
Ulteriore limiti alla retroattività, in presenza di statuizioni provvedimentali che rivestono valenza regolamentare in quanto dirette a trovare applicazione ripetuta nel tempo ad un numero indeterminato di fattispecie, discende dalla regola di irretroattività degli atti a contenuto normativo dettata dall’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale. Detta regola può ricevere deroga per effetto di una disposizione di legge pari ordinata e non in sede di esercizio del potere regolamentare che è fonte normativa gerarchicamente subordinata. Pertanto solo in presenza di una norma di legge che a ciò abiliti gli atti e regolamenti amministrativi possono avere efficacia retroattiva.
Le su riferite conclusioni trovano codifica nell’ art. 21 bis della legge n. 241/1990 introdotto dall’art. 14 della legge n. 15/2005.
E’ ivi stabilito che "il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata" o qualora la comunicazione non sia possibile mediante forme di pubblicità idonee stabilite dall’Amministrazione medesima.
Il T.A.R. ha, pertanto, correttamente raccordato l’ obbligo di contribuzione per utilizzo delle risorse idriche a partire dalla data di pubblicazione della delibera dell’ A.A.T.O. Sardegna sul nuovo regime tariffario.
Quanto su esposto non recede a fronte degli ordini argomentativi sviluppati sia dall’ A.A.T.O. Sardegna che dalla Soc. Abbanoa affidataria della gestione del servizio idrico integrato.
Ed invero:
- non assume rilevo ai fini degli obblighi di contribuzione introdotti con la delibera n. 17/2005 il precedente atto dell’ Assemblea dell’ A.A.T.O., che approva la relazione tecnica ed economica relativa al servizio idrico integrato, la convenzione di affidamento ed il disciplinare tecnico, ma nulla dispone in ordine alla concreta modulazione della tariffa;
- le previsioni di cui al d.m. 01.08.1996, sul collegamento della tariffa con il primo esercizio annuale del servizio idrico integrato e sulla copertura dei costi di investimento e di esercizio (art. 13 della legge n. 36/1994), costituiscono regole dell’ azione amministrativa, ma non abilitano a stabilire "ex post" ed ora per allora l’ articolazione tariffaria. Del resto lo stesso art. 17 della L.R. n. 29/1997 fa salvo il regime tariffario delle gestioni a livello locale già esistenti fino a quanto "l’ Autorità d’ ambito non sarà in grato . . . . di determinare la tariffa del servizio idrico integrato", momento che coincide con l’ atto deliberativo della tariffa e la sua acquisizione di efficacia con pubblicazione sul B.U.R;
- la possibilità per l’ Autorità d’ ambito di intervenire sulla tariffa in caso di scostamenti dal piano finanziario e gestionale (art. 8, comma secondo, del d.m. 01.08.1996) impone doverosa tempestività nei relativi accertamenti, ma non introduce deroga quanto al principio di irretroattività della prestazione imposta;
- la circostanza che le società istanti abbiano fin dall’ inizio del 2005 fruito del servizio di fornitura idrica non implica acquiescenza al regime tariffario successivamente intervenuto, trattandosi di servizio pubblico essenziale, reso in condizioni di esclusività per la porzione di territorio interessata e che non consente libera scelta di utilizzo da parte dei soggetti che operano e risiedono nell’ ambito territoriale di gestione.
Il ricorso in appello rubricato al n. 5642/2007 va, quindi, respinto.
4). Passando all’esame del ricorso rubricato al n. 7323/2007 va disattesa l’ eccezione di inammissibilità dell’ appello, formulata dalla resistente Soc. Abbandona, per assenza di nuove ed autonome censure avverso le statuizioni della sentenza gravata.
L’ appellate, pur nel riproporre gli ordini argomentativi già sviluppati avanti al T.A.R., assume a riferimento le conclusioni cui è pervenuto il giudice di prime cure, rispetto alle quali individua le ragioni di non condivisione; ciò esclude il dedotto profilo di inammissibilità, che sussiste solo in presenza di una mera riedizione in appello delle domande formulate in primo grado.
4.1). Nel merito il ricorso è infondato.
4.2). Con motivo ricorrente nel primo, secondo e terzo mezzo di impugnativa parte istante ribadisce che il regime tariffario doveva essere stabilito per "zone territorialmente omogenee", in base agli investimenti fatti dai singoli enti locali onde non gravare sui comuni dotati di impianti efficienti gli oneri di quelli che a ciò avevano destinato minori risorse.
Come posto in rilevo dal T.A.R. è la stessa L.R. n. 29/1997 di istituzione del servizio idrico integrato a stabilire all’art. 15 che "la tariffa d’ambito . . . è unica".
La puntualità della previsione esclude ogni diverso criterio di articolazione della tariffa, che non può essere assunto in disapplicazione della norma regolatrice dell’ esercizio del potere tariffario.
La scelta del legislatore regionale si configura, del resto, coerente con la normativa a livello nazionale, poiché l’ art. 13 della legge n. 36/1994 prevede come eventuale la modulazione della tariffa fra i comuni sulla base di investimenti qualificati "utili ai fini della gestione del servizio idrico integrato" e non si configura, inoltre, irragionevole tenuto conto, come posto in rilievo dalla Regione Sardegna, che nella realizzazione dei servizi idrici a livello locale ha in precedenza concorso un sistema unitario di finanziamento a livello regionale.
4.3). Va altresì disatteso il secondo motivo di appello con il quale si assume l’ illegittimità dell’art. 30 della convenzione allegata alla delibera n. 25/2004 dell’ Assemblea dell’ A.A.T.O. Sardegna per aver assunto a riferimento la nozione di "tariffa media" e non di "tariffa ponderata" – e cioè collegata ad ambiti territoriali omogenei in relazione agli investimenti per il servizio idrico effettuati "in loco" – e ciò in contrasto con l’art. 13 della legge n. 36/1994, il d.m. 01.08.1996 e gli artt. 3, 97 e 117 della Costituzione.
Sotto un primo profilo il T.A.R. ha correttamente dichiarato inammissibile il motivo ora riprodotto perché riferito a disposizione (art. 30 della convenzione), che riguarda la revisione tariffaria a partire dal terzo anno di gestione del servizio integrato. A detta disposizione non ha dato applicazione la delibera n. 17/2005 oggetto di ricorso, che ha invece per la prima volta introdotto le nuove tariffe per l’ intero ambito territoriale.
Quanto al merito del motivo vanno ribadite le considerazioni già sviluppate al precedente punto 4.2) della motivazione, poiché è la legge regionale che recepisce, nell’ ottica di ottimizzazione del servizio idrico e di ripartizione degli oneri di fornitura con riferimento, l’intero ambito regionale, senza discriminare gli utenti in relazione al comune di residenza, stante anche l’ assenza di un regime fiscale differenziato a livello locale per gli investimenti, la realizzazione e la manutenzione della rete idrica.
4.4). Con il terzo mezzo gli appellanti sostengono che la tariffa è stata modulata in contrasto con i criteri al riguardo stabiliti dall’art. 13, comma settimo, della legge n. 36/1994.
Il motivo non va condiviso.
La disposizione menzionata stabilisce che vanno "assicurate agevolazioni per i consumi domestici essenziali, nonché per i consumi di determinate categorie secondo prefissati scaglioni di reddito". Per conseguire "obiettivi di equa redistribuzione dei costi sono ammesse maggiorazioni per le residenze secondarie e per gli impianti ricettivi stagionali"
Quanto al primo degli anzidetti criteri il corrispettivo per metro cubo di consumo idrico è stato stabilito in misura più bassa per i quantitativi base per usi domestico ed assimilato ( euro 0,2500 fino a 70 mc.) ed è stato differenziato rispetto ai consumi per abitazioni non residenziali e per le utenze stagionali, per le quali ultime non sono previste riduzioni per i minori consumi. La tariffa è, inoltre, stabilita in misura ridotta per la famiglie c.d. "no tax", così assumendosi anche a riferimento il parametro del reddito di chi si avvale del servizio recepito dall’art. 13, comma sette, in precedenza richiamato, che non deve necessariamente tradursi nel collegamento del corrispettivo per il consumo idrico con gli scaglioni di progressività dell’imposta sul reddito del singolo utente.
4.5). Con il quarto motivo si lamenta il difetto di motivazione della delibera n. 17/2005 per non avere esternato i criteri e gli elementi utilizzati per pervenire alla modulazione della tariffa per le categorie di utenze ivi individuate.
Si è già detto che il deliberato in questione ha natura di atto generale. Per esso, pertanto, ai sensi dell’art. 3, comma secondo, della legge n. 241/1990, non si impone quale contenuto essenziale dell’ atto l’ obbligo di esternare le ragioni della scelta effettuata.
Le differenziazioni della tariffa per fasce sociali e livelli di consumo essenziali esprimono, inoltre, di per sé la graduazione degli interessi di livello sociale cui dà rilievo l’art. 13, comma settimo, della legge n. 36/1994. Muovendo dai corrispettivi stabiliti per diverse categorie di utenza si rende possibile ogni censura tesa a porre in discussione la ragionevolezza delle scelte effettuate.
4.6). Con il quinto motivo di appello si rinnova la doglianza di violazione dell’art. 20 della legge n. 36/1994 per non essere stata osservata la procedura di evidenza pubblica nella scelta di un soggetto terzo al quale affidare la gestione del servizio idrico.
Sul punto il T.A.R., nel disattendere il motivo, ha correttamente fatto richiamo all’art. 7 della L.R. n. 29/1997, come modificato dall’art. 6 della L.R. n. 7/2003, che consente l’ affidamento diretto del servizio idrico integrato a società alla cui costituzione abbiano concorso le società di gestione del servizio pubblico già esistenti – presupposto di cui si dà atto nella delibera dell’ assemblea dell’ Autorità d’ ambito n. 25/2004 – e con capitale a totale o prevalente partecipazione pubblica, requisito non contestato nei confronti di Abbanoa S.p.a.
4.7). E’ infondato l’ ultimo motivo con il quale si deduce l’irregolare costituzione dell’ assemblea dell’ A.A.T.O. Sardegna che ha deliberato la tariffa per consumi idrici in contestazione.
L’ art. 10 della L.R. n. 29/1997 stabilisce che fanno parte dell’assemblea dell’ Autorità d’ ambito un rappresentante designato da ciascuna provincia e 36 componenti eletti dai sindaci dei comuni della regione.
In tale composizione (8 membri designati dalle rispettive province e 36 eletti dai comuni) è stata approvata la delibera n. 17/2005 di modulazione delle tariffe.
Non è conferente il richiamo degli appellanti all’ art. 5 della L.R. n. 29/1997, che prevede il concorso di tutti i comuni compresi nell’ ambito territoriale di gestione del servizio nella costituzione del consorzio obbligatorio denominato Autorità d’ ambito. Detta disposizione assume rilievo ai fini della costituzione del consorzio secondo le modalità indicate dall’art. 6 della L.R. predetta. Il quorum costitutivo dell’ assemblea della Autorità d’ Ambito non è invece esteso ad un rappresentante per ogni comune compreso nell’ ambito territoriale di gestione, ma ad una rappresentanza di detti enti locali nel numero di 36 membri eletta con le modalità di cui all’art. 10, comma 3, lett. b), della L.R. n. 29/1997.
Il ricorso rubricato al n. 7323/2007 va, quindi, respinto.
La reciprocità della soccombenza nei due ricorsi in appello oggetto di riunione consente la compensazione delle spese del giudizio fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta:
- dispone la riunione dei ricorsi in epigrafe nn. 5642 e 7323;
- respinge entrambi i ricorsi;.
- compensa fra le parti spese del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
- dispone la riunione dei ricorsi in epigrafe nn. 5642 e 7323;
- respinge entrambi i ricorsi;.
- compensa fra le parti spese del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale - Sez. VI - nella Camera di Consiglio del 13 maggio 2008 con l'intervento dei Signori:
Claudio Varrone Presidente
Carmine Volpe Consigliere
Luciano Barra Caracciolo Consigliere
Bruno Rosario Polito Consigliere est.
Roberto Giovagnoli Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 9/09/2008
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
Il Direttore della Sezione
MARIA RITA OLIVA
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